■ 解卉 李軍民 菏澤出入境檢驗(yàn)檢疫局

摘 要：本文簡(jiǎn)要回顧了歐洲“馬肉丑聞”事件的始末，對(duì)其產(chǎn)生的原因和處理結(jié)果進(jìn)行分析梳理，探討了全球食品安全形勢(shì)的新變化、由此帶來的監(jiān)管難題以及食品安全監(jiān)管的發(fā)展方向，并對(duì)“馬肉丑聞”給中國(guó)食品安全監(jiān)管帶來的啟示進(jìn)行了思考。

關(guān)鍵詞：馬肉丑聞 食品安全監(jiān)管 發(fā)展方向

民以食為天，食以安為先�；仡櫧�年來國(guó)內(nèi)外屢禁不絕的食品安全問題，不僅刺痛著我們脆弱的神經(jīng)，更拷問著全世界食品生產(chǎn)企業(yè)的道德底線以及政府監(jiān)管部門的法制力量。2013 年以來，歐洲食品丑聞不斷。幾百噸馬肉掛著牛肉標(biāo)簽堂而皇之的銷售，且波及16 個(gè)歐洲國(guó)家的28 家企業(yè)，而所有涉及到的供應(yīng)商、食品廠、超市以及政府職能部門都在互相推諉，互相指責(zé)。自2013 年3 月起，歐盟要求各成員國(guó)要對(duì)各自國(guó)內(nèi)的加工牛肉實(shí)施DNA 抽檢，同時(shí)抽檢肉類中是否含有馬用止痛藥成份。歐盟宣布將對(duì)整起事件進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)查，由國(guó)際刑警組織統(tǒng)一負(fù)責(zé)相關(guān)的調(diào)查工作。“馬肉丑聞”成為自瘋牛病以來歐洲大陸發(fā)生的最嚴(yán)重的食品安全危機(jī)。他山之石，可以攻玉。回顧歐洲“馬肉丑聞”事件的始末，對(duì)其產(chǎn)生的原因和處理結(jié)果進(jìn)行分析思考，有助于我們吸取教訓(xùn)，為健全和完善我國(guó)的食品安全保障體系研究提供借鑒。

1 “馬肉丑聞”不斷發(fā)酵對(duì)歐洲市場(chǎng)的影響

1.1 馬肉丑聞讓歐洲食品監(jiān)管部門和政府顏面盡失， 

歐盟委員會(huì)于2000 年1 月在布魯塞爾正式發(fā)表了食品安全白皮書，其中提出了一項(xiàng)根本 性的改革計(jì)劃．即通過立法改革來完善歐盟“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”一系列食品安全保證措施，同時(shí)建立新的歐盟食品管理機(jī)制。歐盟內(nèi)部有著利益主體責(zé)任明確的食品安全管理體系，涵蓋了食品鏈的全過程[1]。歐洲食品監(jiān)管部門和歐洲的消費(fèi)者一向理所當(dāng)然地認(rèn)為，歐盟的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是全世界最嚴(yán)格的，歐洲食品監(jiān)管部門四處說教輸歐食品國(guó)家監(jiān)管體系存在的問題，歐洲消費(fèi)者一向?yàn)榇烁械阶院�。馬肉丑聞爆發(fā)后，民眾談肉色變，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、馳名食品生產(chǎn)企業(yè)感到顏面盡失，遭到消費(fèi)者唾罵。消費(fèi)者感覺食品安全現(xiàn)狀讓人無法接受，對(duì)食品監(jiān)管部門和生產(chǎn)企業(yè)的信任迅速流失。

1.2 馬肉丑聞涉及欺詐和不正當(dāng)牟利，嚴(yán)重打擊消費(fèi)者信心

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，無論在哪里都存在非法牟利的可能。馬肉價(jià)格僅為牛肉的三分之一不到，牟利是食品供應(yīng)商制假售假、鋌而走險(xiǎn)的直接動(dòng)因。特別是在嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退中，食品價(jià)格上漲，供應(yīng)商面臨尋找更廉價(jià)配料的巨大壓力，其結(jié)果就是欺詐現(xiàn)象日益嚴(yán)重。事發(fā)后，供貨商和生產(chǎn)商都宣稱自己是受害者，將責(zé)任推給上游或下游企業(yè)和供應(yīng)商。食品安全事件容易平息，而公眾知情權(quán)被侵犯，信任受傷害，所導(dǎo)致的隱形損失恐怕短期難以彌補(bǔ)。

1.3 馬肉丑聞拷問監(jiān)管部門對(duì)食品標(biāo)簽的監(jiān)管有效性 

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)重視食品標(biāo)簽在食品安全性風(fēng)險(xiǎn)管理方面的作用，食品標(biāo)簽對(duì)食品安全性具有警示作用，尤其對(duì)有特殊飲食習(xí)慣的宗教群體和人群。如標(biāo)注配料表，不僅要讓消費(fèi)者知道食品中含有哪些成分，同時(shí)也提醒對(duì)某些食品成分有過敏癥的消費(fèi)者，要注意避開這些會(huì)引起過敏癥的特定成分[2]。在不知情情況下吃下了自己不愿意吃的食物，甚至含有自身過敏的過敏原成分，可能造成消費(fèi)者的嚴(yán)重過敏反應(yīng)甚至死亡，這是對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)和人身健康權(quán)的嚴(yán)重?fù)p害。此次馬肉丑聞中，除了明顯的虛假標(biāo)示～“掛牛頭賣馬肉”外， 還有檢測(cè)發(fā)現(xiàn)馬肉中含有對(duì)人體有害的藥物成分。事發(fā)之初， 甚至查出有豬肉充當(dāng)牛肉混入清真食品中，更引起了宗教界人士的憤怒。食品標(biāo)簽監(jiān)管的有效性和權(quán)威性備受質(zhì)疑。

1.4 馬肉丑聞倒逼歐洲食品監(jiān)管機(jī)制 

從上世紀(jì)90 世紀(jì)以來，歐洲經(jīng)歷了瘋牛病、二惡英事件， 歐盟先后制定了20 多部食品安全相關(guān)法規(guī)，建立了一整套食品安全法律體系，并成立歐洲食品安全局，負(fù)責(zé)從農(nóng)田到餐桌全過程的食品安全監(jiān)控。但是這些仍不能完全避免食品安全事件的發(fā)生，究其原因在于：一是復(fù)雜的食品生產(chǎn)銷售鏈導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)迅速增多;二是歐洲缺乏統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管政策， 歐盟一體化內(nèi)部發(fā)展不平衡，各國(guó)監(jiān)管制度不同，水平有差別； 三是在經(jīng)濟(jì)衰退中，歐洲國(guó)家食品監(jiān)管預(yù)算下降。據(jù)悉，歐洲已經(jīng)有十年沒有對(duì)牛肉實(shí)施DNA 抽檢了。讓財(cái)政預(yù)算捉襟見肘的歐洲食品監(jiān)管部門糾結(jié)的是：是關(guān)注如牛肉中混入馬肉這種對(duì)健康無害的摻假行為，還是關(guān)注如甲醇和三氯甲烷勾兌的致命假伏特加等影響人類健康的非法添加。在實(shí)際監(jiān)管行為中，往往安全問題更加重要。但從多大程度上重視食品供應(yīng)鏈的食品欺詐，則需要巧妙的平衡。

2 全球食品安全形勢(shì)的新變化帶來的監(jiān)管難題以及食品安全監(jiān)管的發(fā)展方向。

2.1 全球食品安全形勢(shì)的新變化及監(jiān)管難題

2.1.1 經(jīng)濟(jì)全球化帶來食品產(chǎn)業(yè)鏈的復(fù)雜化

在經(jīng)濟(jì)全球化和技術(shù)革新日新月異的大背景下，食品的生產(chǎn)和供應(yīng)亦呈現(xiàn)出生產(chǎn)加工工藝復(fù)雜化和食物供應(yīng)鏈全球化的兩大發(fā)展趨勢(shì)。加工工藝復(fù)雜，涉及的加工環(huán)節(jié)增多，食品可能遭受污染或摻雜的風(fēng)險(xiǎn)就加大；食品供應(yīng)鏈漫長(zhǎng)，從農(nóng)場(chǎng)到餐桌要經(jīng)過多道關(guān)口，給不法分子為自己謀取暴利提供了可乘之機(jī)。以聯(lián)合利華公司為例，在歐洲要賣出3 萬種不同規(guī)格的商品，其生產(chǎn)環(huán)節(jié)涉及全球超過16 萬家商品和服務(wù)提供商。這些商品從農(nóng)場(chǎng)到工廠再到商店的運(yùn)動(dòng)距離相當(dāng)于往返月球兩次。采購(gòu)的多元化使得逐一檢查每個(gè)供應(yīng)商以及他們提供的每種原料是一項(xiàng)艱巨的工作，同時(shí)也進(jìn)一步推高了食品的成本。

2.1.2 監(jiān)管割裂的跨國(guó)供應(yīng)使追溯、監(jiān)管難度加大

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷加快，跨國(guó)公司的大規(guī)模發(fā)展，食品供應(yīng)鏈不斷拉長(zhǎng)，進(jìn)一步加大了食品跟蹤與追溯的難度，使相關(guān)部門的監(jiān)管往往鞭長(zhǎng)莫及，極易出現(xiàn)監(jiān)管疏漏和缺失，致使食品不安全風(fēng)險(xiǎn)增加，同時(shí)導(dǎo)致官員、供應(yīng)商和零售商之間的關(guān)于責(zé)任劃分的相互指責(zé)不可避免。如此次席卷歐洲的馬肉風(fēng)波，其源頭即主要來自東南歐一些國(guó)家的屠宰場(chǎng)和企業(yè)， 不少收到波及的零售商、供應(yīng)商紛紛表態(tài)稱自己亦是摻假的受害者來推脫責(zé)任。

在食品安全形勢(shì)不容樂觀的情況下，假冒偽劣等食品欺詐案件在全世界此起彼伏。DNA 檢測(cè)、食品標(biāo)識(shí)符合性檢測(cè)成了當(dāng)今食品安全控制的薄弱環(huán)節(jié)。

2.2 食品安全監(jiān)管發(fā)展的新方向 

許多發(fā)達(dá)國(guó)家的法律源自發(fā)展早期，更加看重安全性而不是可追溯性。同時(shí)官方層面的監(jiān)管執(zhí)行也因?yàn)檎�府裁員而變得力不從心。針對(duì)這種情況，首先應(yīng)探索研究管理商品可追蹤性的新方法。提高可追蹤性不僅僅是做好備案工作，還要做好分析工作，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的安全需求。二是明確企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量安全的首要負(fù)責(zé)人。食品行業(yè)常常要求第三方檢測(cè)向食品或食品原料供應(yīng)商提供檢測(cè)合格證明作為市場(chǎng)準(zhǔn)入條件， 然而讓供應(yīng)商能夠直接向買家確保食品安全控制是十分必要的，僅僅依靠第三方檢測(cè)結(jié)果作為準(zhǔn)入依據(jù)是不恰當(dāng)?shù)�；三是�?guī)則的多樣性，對(duì)生產(chǎn)商來說，最大的問題是滿足不同市場(chǎng)上的不同規(guī)則要求，由于規(guī)則之間缺乏相互協(xié)調(diào)，導(dǎo)致供應(yīng)商遵守規(guī)則的難度加大；四是提高初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的地位，農(nóng)民是食品供應(yīng)鏈的第一個(gè)環(huán)節(jié)，通常也是地位最低的。許多農(nóng)民面臨巨大壓力，他們必須把成本盡可能降低，否則將有可能被行業(yè)淘汰。讓農(nóng)民擁有更為公平的利潤(rùn)份額，他們就有可能有更多的資金投入到提高產(chǎn)量和質(zhì)量上，這反過來會(huì)幫助改善整個(gè)食品供應(yīng)鏈的質(zhì)量安全形勢(shì)。

3 “馬肉丑聞”對(duì)中國(guó)食品安全監(jiān)管的啟示

3.1 充分認(rèn)識(shí)中國(guó)食品安全問題的根源極其長(zhǎng)期性

由于受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)水平的限制，我國(guó)的食品安全工作起步較晚，無論是政府監(jiān)管、企業(yè)生產(chǎn)還是消費(fèi)者的消費(fèi)習(xí)慣等都決定了我國(guó)的食品安全工作任重而道遠(yuǎn)。首先，中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)極其分散，兩億家庭各自耕作自家平均0.6 公頃的土地，細(xì)碎分散的結(jié)構(gòu)和保障統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)極達(dá)到， 存在極大的安全隱患；二是全國(guó)共有50 萬家企業(yè)從事食品行業(yè)，而其中大多數(shù)只有不到10 名員工，這些企業(yè)沒有足夠的財(cái)力來改善技術(shù)和提高質(zhì)量；三是中國(guó)的消費(fèi)規(guī)模令食品丑聞的威脅變的非常巨大，沒有哪個(gè)國(guó)家的食品消費(fèi)量超過中國(guó)；四是消費(fèi)者既是食品丑聞的受害者，同時(shí)也是問題的一部分。崇尚節(jié)儉使得人們普遍不愿意在吃上花很多錢，重“價(jià)” 而不重“質(zhì)”的消費(fèi)習(xí)慣給質(zhì)量低劣的產(chǎn)品提供了生存空間。以上因素使得中國(guó)的食品安全問題是特定歷史階段的必然產(chǎn)物并將長(zhǎng)期存在。

3.2 “馬肉丑聞”對(duì)中國(guó)食品安全監(jiān)管的啟示

3.2.1 檢視與借鑒歐盟對(duì)馬肉事件的處理和應(yīng)對(duì)措施

首先，在事件發(fā)生之初，歐盟及成員國(guó)對(duì)丑聞不捂不藏、不封鎖消息，直面丑聞，成為最見效的危機(jī)處理。歐盟信息公開之做法，最大程度緩釋了消費(fèi)者的恐慌與不安。這一開放心態(tài)， 尤其值得中國(guó)食監(jiān)機(jī)構(gòu)認(rèn)真反思和借鑒。第二，歐盟食品產(chǎn)銷鏈很長(zhǎng)，但歐盟應(yīng)急反應(yīng)快捷，處置過程頗講章法[3]。以此次馬肉風(fēng)波中的芬德斯公司銷售的問題千層面為例，目前通過可追溯制度，已經(jīng)查明千層面中的牛肉在食品鏈中的流轉(zhuǎn)過程是： 從羅馬尼亞屠宰場(chǎng)到荷蘭中間商，再到塞浦路斯中間商，再到法國(guó)斯潘杰洛公司，再到法國(guó)可米吉爾公司，再到芬德斯公司[4]。這證明歐盟已建立的食品產(chǎn)銷安全可追溯架構(gòu)體系在應(yīng)急過程中是能體現(xiàn)“療效”的。而在中國(guó)，絕大多數(shù)食品安全可追溯架構(gòu)體系尚為空白。

3.2.2 引入現(xiàn)代零售業(yè)，增強(qiáng)供應(yīng)鏈監(jiān)管 

作為全球供應(yīng)鏈的重要環(huán)節(jié)，中國(guó)正迅速成為世界最大的食品雜貨市場(chǎng)。在我國(guó)，食品安全管理中長(zhǎng)期缺少“食品鏈” 的概念，食品衛(wèi)生管理取代了食品安全管理，沒有把食品安全建立在“從田頭到餐桌”的全程監(jiān)控上。然而隨著《食品安全法》的實(shí)施，我國(guó)政府在食品安全上投入更多的資金和人力，同時(shí)由于公眾和媒體監(jiān)督部門的積極參與，食品安全情況正逐步好轉(zhuǎn)。近年來，跨國(guó)現(xiàn)代零售業(yè)進(jìn)入已經(jīng)帶來更高的食品供應(yīng)鏈控制國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對(duì)食品安全供應(yīng)鏈的控制越來越有效。質(zhì)量保障需要供應(yīng)商和生產(chǎn)商的配合，建立供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)共同擔(dān)責(zé)、相互制約的機(jī)制，對(duì)于保障食品安全至關(guān)重要。

3.3 建立健全責(zé)任追究機(jī)制

此次次馬肉風(fēng)波勢(shì)必會(huì)在歐洲政壇掀起洗牌潮，有關(guān)負(fù)責(zé)人往往不需要提醒就自覺引咎辭職。反觀國(guó)內(nèi)，某些食品危機(jī)之后撤換的官員，沒多長(zhǎng)時(shí)間就另行重用，讓人感覺問責(zé)過輕。再加上行業(yè)內(nèi)部自我監(jiān)管缺失，食品行業(yè)內(nèi)部“民不舉，官不究”的做派盛行，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管部門對(duì)安全問題麻木漠視。當(dāng)威脅公眾健康的危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)及時(shí)明確應(yīng)對(duì)及責(zé)任部門，建立食品安全責(zé)任追究機(jī)制。要對(duì)中國(guó)食品監(jiān)管難度有清醒的認(rèn)識(shí)，同時(shí)中國(guó)應(yīng)該在加強(qiáng)立法和監(jiān)管方面向歐洲學(xué)習(xí)， 讓通過非法手段牟利者得不償失。無論法制完善程度如何，單靠法制本身難以確保食品安全，也不足以完全震懾不法商人之貪婪。惟有日常監(jiān)管常抓不懈才能將不安全概率降至最低。通過責(zé)任追究機(jī)制的建立，不僅要將公共權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，也要通過各種監(jiān)管將人類心底的這種“惡”關(guān)進(jìn)籠子里。

3.4 健全食品安全事件應(yīng)急處理機(jī)制

馬肉丑聞發(fā)生后，英法政府第一時(shí)間向公眾排除食品安全方面的擔(dān)憂，強(qiáng)調(diào)食用馬肉對(duì)人體無害。從馬肉丑聞后歐盟國(guó)家和媒體的態(tài)度可以看出，食品安全對(duì)他們來說是天大的事情，歐盟認(rèn)為這次以低價(jià)肉充高價(jià)肉的做法不制止，在食品安全方面的漏洞就會(huì)越來越大。這次風(fēng)波對(duì)中國(guó)這樣地域廣、人口眾多的國(guó)家而言，有非常重要的借鑒意義。食品安全監(jiān)管涉及人的生命，永遠(yuǎn)要放到非常高的位置。同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，存在此類非法牟利是必然的。同時(shí)我們也應(yīng)該看到，自SARS 事件后我國(guó)政府對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的公關(guān)處理有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。從“三鹿奶粉”事件、到速凍食品微生物超標(biāo)、再到近期的“美素麗兒”奶粉事件， 及時(shí)通過媒體向大眾傳達(dá)真實(shí)可靠的事件真相，并正面問題， 不瞞不躲，才是最有效的危機(jī)公關(guān)。

3.5 提高全社會(huì)的食品安全高度重視的整體意識(shí) 

這次馬肉事件，最初是歐洲的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過DNA 檢測(cè)檢驗(yàn)出來的，這樣一種對(duì)于食品安全監(jiān)管的細(xì)致化和專業(yè)程度值得我們學(xué)習(xí)。應(yīng)該說，檢測(cè)技術(shù)并不難學(xué)，難學(xué)的是政府、社會(huì)、公眾對(duì)于食品安全高度重視的整體意識(shí)。然而對(duì)于食品安全監(jiān)管，政府并非無所不能，歐洲之前的一些行業(yè)丑聞， 往往是業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手最先披露的。因此，抓食品安全，必須要引導(dǎo)公眾積極參與食品安全監(jiān)管。為解決當(dāng)前食品安全信息不暢的問題，應(yīng)完善信息服務(wù)、引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)�？梢越梃b發(fā)達(dá)國(guó)家把品安全的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章除以文件的形式公開發(fā)行， 并刊登在報(bào)紙、雜志和網(wǎng)絡(luò)上。食品安全管理機(jī)構(gòu)經(jīng)常召開聽證會(huì)，征求大眾對(duì)關(guān)注食品問題的建議，加大群眾對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，提高公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性．形成全社會(huì)食品監(jiān)管局面[5]。

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