建設(shè)中國特色出口食品備案企業(yè)監(jiān)管模式
■ 劉名年 朱光富 馮凌青 洪鯤 張向華 南沙檢驗檢疫局
摘 要：通過對出口備案食品安全形勢、檢驗監(jiān)管形勢和食品認(rèn)證形勢分析，說明在備案企業(yè)監(jiān)管中采信第三方認(rèn)證結(jié)果具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義，并在提出“采信報告與申請、備案認(rèn)證采信確認(rèn)、備案認(rèn)證采信實施和備案認(rèn)證采信后續(xù)監(jiān)管”的備案認(rèn)證采信程序和備案監(jiān)管工作制度。
關(guān)鍵詞：中國特色 食品備案 食品認(rèn)證 備案采信
食品安全問題一直是全球最關(guān)注最重要的公共安全問題， 需要起主體責(zé)任的出口食品備案企業(yè)、起技術(shù)服務(wù)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)和起監(jiān)管作用的檢驗檢疫部門協(xié)力落實。出口食品生產(chǎn)企業(yè)實施備案管理是對食品生產(chǎn)加工企業(yè)實施全過程控制管理和監(jiān)督的重要手段。備案企業(yè)是出口食品安全要求的執(zhí)行主體。我國53 家食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)已頒發(fā)102520 多份認(rèn)證證書， 占備案企業(yè)近80%，在服務(wù)出口食品安全保障上提供了專業(yè)高效公正的技術(shù)管理認(rèn)證服務(wù)。檢驗檢疫部門傳統(tǒng)的全面檢查全面監(jiān)管模式費(fèi)時費(fèi)力，要求檢驗檢疫部門在科學(xué)風(fēng)險評估前提下，積極采信第三方認(rèn)證結(jié)果。
1 備案采信的現(xiàn)實意義
十八大和政府提出要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，要推動政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變，發(fā)揮社會力量作用，嚴(yán)格事中事后監(jiān)管，管住管好政府該管的事。2013 年總局領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)：認(rèn)證認(rèn)可是貫徹質(zhì)檢方針先進(jìn)手段、可靠工具、重要支撐，要堅定走中國特色質(zhì)檢工作之路。
隨著我國食品生產(chǎn)供應(yīng)全球化快速發(fā)展，出口食品安全風(fēng)險日益復(fù)雜化，風(fēng)險管控難度越來越大。目前我國主要食品出口市場對我國出口食品監(jiān)管提出了非常高的要求，檢驗檢疫部門完全依靠自身力量進(jìn)行出口食品備案企業(yè)監(jiān)管勢單力薄， 且與形勢發(fā)展不相適應(yīng)。在推行第三方認(rèn)證結(jié)果采信，提高出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案監(jiān)管的針對性和有效性，符合黨和政府以及總局建設(shè)服務(wù)型政府的要求。備案采信正是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，是建設(shè)中國特色質(zhì)檢工作體系的重要組成部分。
2 備案采信的優(yōu)點(diǎn)
2.1 減少行政成本、提高行政效率
備案食品生產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)場評審與食品安全管理體系認(rèn)證和認(rèn)證的要求基本一致，認(rèn)證的現(xiàn)場技術(shù)審核和備案管理的現(xiàn)場評審分別是由認(rèn)證機(jī)構(gòu)和檢驗檢驗部門實施的基本相同的技術(shù)合格評定工作，實施備案現(xiàn)場技術(shù)評審是認(rèn)證審核的重復(fù)，所以采信認(rèn)證結(jié)果代替?zhèn)浒腹芾淼默F(xiàn)場技術(shù)評審是完全可行的。在有效的監(jiān)督之下，采信認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證結(jié)果可以省略重復(fù)性技術(shù)勞動，節(jié)省備案管理的評審環(huán)節(jié)，可以促使第三方認(rèn)證加強(qiáng)備案食品法律法規(guī)執(zhí)行審核，有利于企業(yè)對監(jiān)管要求和法律法規(guī)要求迅速做出反應(yīng)。
2.2 減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提升企業(yè)能力水平
減少審核和監(jiān)管頻次，幫助企業(yè)降低監(jiān)管成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，夠促進(jìn)備案監(jiān)管和第三方認(rèn)證工作效能整合和融合, 使認(rèn)證工作為行政監(jiān)管職能的有效履行提供技術(shù)支持和服務(wù)保障。利用第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)協(xié)助政府監(jiān)管市場, 有利于利用市場機(jī)制幫助企業(yè)提高管理水平。通過第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)協(xié)助企業(yè)牢固樹立主體責(zé)任意識。
2.3 營造誠信環(huán)境，傳遞認(rèn)證認(rèn)可信任
備案采信工作是規(guī)范認(rèn)證行為和重塑認(rèn)證公信力的有力舉措，可提高認(rèn)證機(jī)構(gòu)和企業(yè)自律性、認(rèn)證有效性和認(rèn)證市場健康發(fā)展。通過備案采信可以提高食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證有效性，確保認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證活動真實可靠，有效地向社會公眾傳遞信任； 有利于認(rèn)證監(jiān)管部門轉(zhuǎn)向?qū)κ称忿r(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證有效性的執(zhí)法檢查，增強(qiáng)認(rèn)證監(jiān)管部門工作針對性和有效性。
3 備案認(rèn)證采信分析
3.1 國外食品認(rèn)證采信現(xiàn)狀
認(rèn)可為政府監(jiān)管工作提供技術(shù)支撐的關(guān)注層級愈來愈高。歐盟于2010 年《產(chǎn)品市場交易相關(guān)的認(rèn)可和市場監(jiān)督要求法規(guī)》將認(rèn)可作為公權(quán)活動。在全球?qū)用妫J(rèn)可作為政府技術(shù)性監(jiān)管措施的影響得到不斷增強(qiáng)，并且應(yīng)用范圍愈來愈廣。在美國、歐盟、日本、澳大利亞以及新西蘭等世界各國，政府監(jiān)管部門均采納認(rèn)證認(rèn)可結(jié)果作為監(jiān)管工作中的技術(shù)支撐。備案采信是能充分發(fā)揮社會力量承擔(dān)政府部門的技術(shù)性工作，可以解決政府監(jiān)管資源不足的問題。
3.2 國內(nèi)食品認(rèn)證采信現(xiàn)狀
全國備案采信試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了積極進(jìn)展和成效，廣東局積極開展《食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證采信與出口備案監(jiān)管探討》， 研究成果在2011 年“食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證技術(shù)研討會”以及2012 年“第十屆全國HACCP 研討會”現(xiàn)場演講交流，努力探討在出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案中采信食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證結(jié)果具體方式方法。
3.3 備案認(rèn)證采信風(fēng)險分析
備案采信要科學(xué)風(fēng)險評估，找準(zhǔn)備案采信風(fēng)險源和風(fēng)險點(diǎn)。
3.3.1 檢驗檢疫機(jī)構(gòu)應(yīng)該分析備案管理規(guī)定與食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證以及進(jìn)口國的要求之間差異，重點(diǎn)關(guān)注食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證過程中是否涵蓋了對我國出口食品管理相關(guān)要求和進(jìn)口國家法規(guī)要求。對于進(jìn)口國有特殊注冊要求的、必須實施HACCP 體系驗證的、未納入食品生產(chǎn)許可管理的和HACCP 體系驗證的出口食品生產(chǎn)企業(yè)范圍的，應(yīng)該在確認(rèn)采信的時候適當(dāng)實施現(xiàn)場審核。
3.3.2 認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方認(rèn)證作為市場行為，在認(rèn)證過程中存在不規(guī)范甚至是違法違規(guī)行為，檢驗檢疫機(jī)構(gòu)在確認(rèn)第三方認(rèn)證結(jié)果的時候應(yīng)該結(jié)合食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證有效性檢查, 確定認(rèn)證機(jī)構(gòu)、認(rèn)證人員以及咨詢機(jī)構(gòu)遵守法律法規(guī)情況，以確保認(rèn)證結(jié)果公平、公正、可信。
3.3.3 部分中小型企業(yè)進(jìn)行食品農(nóng)產(chǎn)品的第三方認(rèn)證是客戶要求和競爭需要，體系運(yùn)行主動性和積極性不高，企業(yè)安全保障體系“兩張皮”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，要關(guān)注食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證產(chǎn)品和企業(yè)管理體系持續(xù)有效性情況，充分認(rèn)識中小型企業(yè)備案認(rèn)證采信風(fēng)險。
4 備案認(rèn)證采信實施
4.1 備案認(rèn)證采信工作程序建設(shè)
4.1.1 報告與申請。認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)通過“中國食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證信息系統(tǒng)”報告認(rèn)證活動相關(guān)情況。企業(yè)在獲得認(rèn)證后，可向檢驗檢疫機(jī)構(gòu)申請采信，并提交認(rèn)證證書、審核計劃、審核報告、符合項報告、企業(yè)整改資料以及認(rèn)證機(jī)構(gòu)跟蹤確認(rèn)報告等相關(guān)資料。
4.1.2 備案認(rèn)證采信確認(rèn)。檢驗檢疫機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)提交的申請材料、企業(yè)食品安全保障制度建設(shè)情況、食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證有效性檢查情況、認(rèn)證機(jī)構(gòu)及認(rèn)證人員的資質(zhì)情況和歷史評審記錄，做出是否采信決定。
4.1.3 備案認(rèn)證采信實施。通過確認(rèn)備案企業(yè)，檢驗檢疫機(jī)構(gòu)可結(jié)合企業(yè)原輔料供應(yīng)商認(rèn)證情況、關(guān)鍵控制點(diǎn)設(shè)置情況、產(chǎn)品風(fēng)險程度、產(chǎn)品特性和第三方認(rèn)證監(jiān)管情況分成若干采信等級，并根據(jù)采信等級簡化備案程序，減少日常監(jiān)管、年度檢查以及專項檢查中監(jiān)管頻次。
4.1.4 備案認(rèn)證采信后續(xù)監(jiān)管。食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證結(jié)果采信應(yīng)是動態(tài)監(jiān)管，因為企業(yè)及其產(chǎn)品、供應(yīng)商認(rèn)證情況、企業(yè)管理人員、認(rèn)證評審員和衛(wèi)生備案評審員均處于動態(tài)變化之中。根據(jù)企業(yè)出口量、出口檢驗情況、出口產(chǎn)品不合格情況以及國外通報情況等動態(tài)調(diào)整監(jiān)管頻次，做好后續(xù)監(jiān)管工作。要加強(qiáng)食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證信息平臺建設(shè)，以便企業(yè)和檢驗檢疫監(jiān)管人員及時準(zhǔn)確掌握食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證認(rèn)證情況。要做好企業(yè)管理人員培訓(xùn)和認(rèn)證監(jiān)管人員/ 備案評審員培訓(xùn)和管理，從源頭上加強(qiáng)食品農(nóng)產(chǎn)品安全衛(wèi)生質(zhì)量管理。加強(qiáng)對食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證有效性檢查，促使認(rèn)證機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守客觀獨(dú)立、公開公平公正和誠實信用原則。
4.2 備案監(jiān)管工作制度建設(shè)
4.2.1 建立備案采信制度。建立統(tǒng)一的認(rèn)證機(jī)構(gòu)、認(rèn)證人員和備案企業(yè)信用評級體系，使采信工作能夠成為全國統(tǒng)一制度，為確定采信后監(jiān)管頻率提供科學(xué)依據(jù)。建立備案監(jiān)管工作制度，加強(qiáng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理、規(guī)范認(rèn)證市場，強(qiáng)化處罰力度， 保證認(rèn)證機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量。
4.2.2 完善采信信息系統(tǒng)。《食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證信息系統(tǒng)》應(yīng)包括審核員信息、認(rèn)證審核記錄和監(jiān)督審核記錄。《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案信息化管理系統(tǒng)》要與《食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證信息系統(tǒng)》鏈接，實現(xiàn)認(rèn)信息共享。
4.2.3 轉(zhuǎn)變備案監(jiān)管重心。備案工作要從評審企業(yè)為重點(diǎn)， 轉(zhuǎn)為對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管和認(rèn)證有效性監(jiān)督為重點(diǎn)，要求備案監(jiān)管隊伍素質(zhì)能力轉(zhuǎn)變，調(diào)整認(rèn)證隊伍力量配置，提高認(rèn)證行政執(zhí)法能力與認(rèn)證有效性監(jiān)督能力。
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